中国改革报：垦地一体化 融合促发展

----安徽龙亢农场国家农村改革试验区探索“以场带镇”繁荣区域经济新路径

龙亢农场城镇晨曦景

农垦是中国特色农业经济体系中的重要组成部分，农垦与地方农业构成了我国农业的两个轮子，作为农业战线的“国家队”，农垦代表着中国农业先进生产力的方向。充分发挥农垦企业先进生产方式对地方的示范、辐射、引领作用，农垦与地方紧密合作，相互取长补短，实现共同发展，无疑可以加速中国农业现代化的进程。 

2011年底，经中农办审定、农业部批复正式设立龙亢农场农村改革试验区（以下简称试验区），承担“创新垦地合作发展模式”的试验任务。试验区涵盖安徽农垦的龙亢农场和蚌埠市怀远县的河溜、龙亢、徐圩三个乡镇，区域面积达389平方公里，覆盖人口21万。五年来，垦地双方按照优势互补、深度融合的发展思路，依托创新驱动，促进一体发展，探索了“以场带镇”推动区域农业现代化和新型城镇化发展的新路径。有力地推动了周边农村人口向农场场部城镇集中，国有农场现代农业向安徽各地农村辐射，促使农村变农场、农民变居民，城乡一体化发展取得了重要成果和突出成效。

党中央、国务院高度重视农垦改革发展，经中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过的《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》日前印发。作为全国农垦唯一一家改革试验区，龙亢农场试验区通过开展创新垦地合作模式的试验，为新时期农垦改革提供了宝贵经验。其中，“垦地合作”，“农服带动”，“场镇融合发展”，“企社分开、管办分离”，“委托授权”，“购买服务”等诸多经验在《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》中得到集中体现。

去年9月，在河南新乡召开的全国农村改革试验区健全城乡发展一体化体制机制专题座谈交流会上，总结归纳了首批试验区城乡一体化建设成效，提炼推出一批可复制推广的好经验。龙亢农场党委书记缪向阳在会上以《发挥垦地合作优势，推进城乡一体发展》为题作了典型交流发言，引起了全国各地参会代表的关注和点赞。中国社科院学部委员张晓山等与会专家在点评中认为，龙亢农场试验区加强垦地合作、打破行政界限和体制机制约束、推动垦地优势互补合作共赢融合发展的经验做法，对全国农垦和农村改革试验区具有重要的借鉴意义。

创新垦地合作管理机制  形成一体发展合力

突破垦地行政边界，构建一体化管理建设平台。垦地联合成立协调领导小组统筹试验区建设，变农垦和地方两个管理主体为一个主体，统筹推进一场三镇各项工作。按照垦地一体化、城乡一体化发展的要求，打破行政区域和体制界限，编制《试验区总体发展规划（2010-2030）》、试验区“十二五”发展规划、城镇控制性规划，将龙亢农场与周边龙亢、河溜、徐圩三乡镇统一规划、统筹布局和共同发展，为试验区城乡一体化发展奠定了坚实的基础。国有农场在农业生产机械化、组织化、规模化、标准化方面的优势得到了发挥，大型农机具有了用武之地，三乡镇众多的劳动力资源和广袤农田，有了新的发展机遇。突破行政区划的束缚，试验区城乡一体化建设呈现勃勃生机。农场发挥农业“国家队”示范带动作用，平均每年推广3-5个新品种，提升当地农业科技水平；以“订单农业”和“公司+农户”模式，带动当地农民致富；以工业化和城镇化引领当地“三农”综合发展；以种业公司为龙头，带动3万亩优质种源繁育基地建设；以雁湖面粉公司为龙头，带动周边乡镇40万亩小麦订单收购加工，每年带动农民增收4000多万元；以城镇发展吸引了1.5万周边农民进镇就业、居住。

垦地共同创建支持体系，筑牢融合发展的政策保障。怀远县和安徽省农垦集团制定了“双预算”、“两不取”和“一倾斜”政策，共同搭建试验区城乡一体化发展的资金平台。“双预算”即怀远县对农场区域内产生的税收和土地出让金县级可用部分全额预算为农场发展基金，用于试验区开展现代农业辐射试验、城镇基础设施建设和公共管理服务支出。“两不取”即安徽省农垦集团对龙亢农场经营所得、怀远县拨付农场的“双预算”资金，一分不取，全部投入到当地区域发展。“一倾斜”即安徽省农垦集团和蚌埠市、怀远县对龙亢农场试验区在政策、项目、资金等方面优先安排。2015年试验区产生的税收和土地收益超过5000万元，是试验区成立之前的10倍。5年来，怀远县累计拨付“双预算”资金超过1.5亿元，有力的支撑了试验区农业现代化发展和新型城镇化建设。

创新农业社会化服务模式  助推区域现代农业发展

首创龙亢农服模式，提升农民社会地位。为解决当前农村“谁来种地、怎么种地”问题，将农场先进生产力转化为带动区域农业发展的源动力，龙亢农场成立混合所有制安徽农垦龙亢农业服务公司，并以此为核心，联合周边25家农民专业合作社，组建农业社会化服务联合体，向周边农村提供覆盖全过程、全产业链、全要素的保姆式社会化服务。并逐步摸索出涵盖农业社会化服务全要素的“331龙亢农服模式”。即规避自然、经营、市场三个风险，搞好技术、资金、烘干仓储三项关键服务，达到“不愁钱、不怕天，技术服务到田边，只要经营你用心，适度规模稳挣钱”的目标。通过专业的农业社会化服务，每亩可节约生产成本67元，增加产量100斤，合计每亩可为农民节本增收200元以上。目前，龙亢农业服务联合体年开展社会化服务面积约40万亩，带动农民增收8000多万元。农业社会化服务让农民由劳作者变成了服务的发包方，变成了“老板”，提升了农民的社会地位，农业也成为了有奔头、更加体面的朝阳行业。

借助龙亢农服机遇，推动多种形式规模经营。龙亢农服新模式有效规避了规模经营风险，破解了资金难题，解除了农民后顾之忧，为各新型主体加快流转土地，开展规模经营吃了定心丸、打了强心针。有了龙亢农服的保驾护航，试验区新型经营主体的发展有了新突破，五年来试验区新成立农民专业合作社超过400家，规模在50亩以上的家庭农场超过800家。其中龙亢烟袋湖西瓜种植合作社发展高效设施大棚4000亩，带动三乡镇种植1万亩以上，亩均效益1万元。徐圩乡盛世兴农专业合作社流转土地1.1万亩，被评为国家级示范合作社。龙亢农场鼓励职业农工“走出去”流转周边土地2万亩，三乡镇累计实现土地流转达12万亩。

推广龙亢农服经验，搭建全省农服平台。根据龙亢农场试验区农服试点经验，安徽农垦集团相继出台了《关于农业社会化服务体系建设的若干意见》、《安徽农垦农业社会化服务体系建设工作方案》，2015年6月18日，正式组建混合所有制的安徽省农业服务股份有限公司，注册资本1亿元，联合民营企业天禾农业科技集团共同打造覆盖全省的基于“互联网+”的农业社会化服务省级平台，助推安徽现代农业发展。

创新场办城镇建管模式  实现产城融合发展

三方合力，注入场办城镇建设持续动力。为实现农民就地城镇化，安徽省农垦集团、怀远县、龙亢农场充分发挥各自优势，加快场办城镇建设。省农垦集团给予土地指标倾斜用于保障农场城镇建设，怀远县支持农场盘活存量用地，在规划建设、房屋征收、土地出让等方面给予优先支持，龙亢农场提供建设用地加快推进城镇商业开发与保障性住房建设。通过城镇开发产生的收益直接用于支持城镇道路、管网、路灯、绿化等基础设施建设，形成场办城镇发展良性循环，为实现周边农民向城镇转移提供持续动力。五年来，龙亢农场城镇累计新建住宅近5000套，吸纳周边农民1.5万人进镇居住。

管理创新，激活场办城镇发展活力。为解决国有农场社企不分、企业办社会的历史难题，试验区逐步探索出了政府授权委托、购买服务支持农场开展社会管理服务的新模式。首先，改革农场管理职能，在农场内部将农场的企业经营和社会管理分开，实现社企分开、管办分离。企业经营方面设置董事会工作部、办公室、人力资源部和计划财务部，以及农业经营公司、农业服务公司、雁湖面粉公司等经营实体，实行公司化运营；社会管理方面设置试验区办公室、土地分局、规划建设局、环卫局、行政执法局等，负责社会管理各项事务，实行行政预算化管理。其次，怀远县政府采取派驻服务人员以及授权委托的方式解决场办城镇社会管理权限问题。怀远县政府在农场设立龙亢行政服务中心，协调办理相关行政审批、服务事务，服务前移，提高办事效率；经县政府批准，农场成立社区管理委员会，社区委下设5个居委会，开展基层居民服务；同时，县政府授权农场成立综合执法中队，开展行政综合执法。第三，城镇管理服务所需费用由怀远县“双预算”资金通过购买服务方式予以解决。

产城一体，提供场办城镇产业支撑。通过农场现代农业辐射和社会化服务推广，加速了区域土地规模，让更多的农民脱离土地进入到场办城镇居住生活。为了让他们进的来，留得住，有发展，怀远县批准设立龙亢农场产业集中区，全面构筑产业支撑平台。2014年，怀远县与农场进一步强化合作，以龙亢农场产业集中区为基础，垦地合作共建省级龙亢经济开发区，聘请专业机构对试验区中心镇和开发区进行一体化规划，按照共同发展、互惠共赢的原则，推进产城融合。目前开发区入驻企业18家，提供就业岗位超过3000个，同时开发区道路、安置房、标准化厂房、水厂、污水处理厂等配套设施正在同步建设。预计到2018年，开发区入住企业将达到50家，提供就业岗位8000个以上。

龙亢农场试验区通过开展现代农业辐射、新型城镇化建设、农场管理体制改革等试验，不断创新垦地合作发展模式，改革试验成果丰硕。农场以3万亩耕地带动了周边区域30万亩耕地现代农业发展，农场以3000人的场部催生3万人的新型农场城镇。在激活农场活力的同时，极大促进了区域经济的繁荣，包含一场三镇在内的“大龙亢”区域已成为怀远县名副其实的经济副中心。

“龙亢农场和当地经济发展已成为事实上的共同体，形成了多种身份相融合、多种体制共发展的新格局。”在去年召开的全国农村改革试验区健全城乡发展一体化体制机制专题座谈交流会上，龙亢农场党委书记缪向阳作了总结。同时，他亦表示，龙亢农场改革试验区的试验之路任务重、难度大，适逢全国农垦改革的重大机遇期，龙亢农场改革试验区将进一步深化一体化试验，通过优化公共资源配置、政府向社会力量购买公共服务、简政授权等方式继续求索创新。

2015年，《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》出台，农业部农垦局局长王守聪在谈及农垦改革发展思路时表示，推进农垦改革必须处理好六大关系，其中之一就是垦地关系。他强调要跳出农垦看农垦、站在全局发展农垦，把农垦摆在整个农业农村经济中、整个城乡统筹发展中来认识。

“目前有两个趋势：一是国有经济加上农村各类所有制经济，再加上社会化服务，构成今后农业独特的经营体制机制。二是政府加农场小城镇加上农村乡村，通过推进农业劳动力就地低成本转移，构成今后农村独特的新型城镇化发展模式。”王守聪分析道，“顺应趋势就要推动垦地一体化，农垦要从示范带动向直接参与农业农村建设转变。”

目前，龙亢农场试验区实行垦地合作，辐射区域已达2000多平方公里、人口100余万。“龙亢样本”若是推而广之，全国有近1800家国有农场，分布在我国各地的农村腹地，具备现代农业比较优势，有示范带动区域农业发展的能力；农场场部基础设施综合配套齐全，有率先实现城镇化的潜力;按照半数实现一个农场带动30万亩耕地、建设3万人新型城镇计算，可以解决3亿亩耕地的农业现代化和3000万人的就地城镇化问题，农垦能够为实现中国的农业现代化和全面建成小康社会的奋斗目标贡献自己的力量。（中国改革报2016年3月9日07版，陈劲松、李峰，记者王建东）